La sciarada è uno dei più interessanti e antichi giochi enigmistici, un po’ indovinello e un po’ gioco di parole laddove cambiando una vocale cambia il senso della parola o aggiungendo una lettera nell’unione di due parole se ne forma una terza di senso compiuto ma di significato diverso. ANAC, ARAC, ORAC sono parole senza senso compiuto, ci si avvicina alla soluzione considerandole per quello che sono, degli acronimi, A.N.A.C., A.R.A.C., O.R.A.C..
Nel luglio 2014, dalla unificazione della Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche e dalla Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, viene costituita l’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) con funzioni di prevenzione nell’ambito della Pubblica Amministrazione e delle società partecipate e controllate, suo compito è quello di operare con funzioni di prevenzione utilizzando gli strumenti della vigilanza e della regolazione, presidente viene nominato il dr. Cantone. L’azione di ANAC viene messa immediatamente alla prova nella fase preparatoria dell’evento internazionale di Expo Milano 2015, nel dicembre dello stesso anno viene sottoscritto a Parigi un protocollo di intesa fra ANAC e OCSE per le attività di cooperazione relative a Expo Milano 2015. Nella intensa attività propedeutica alla realizzazione in tempi stretti di Expo, viene inaugurata una nuova stagione nella quale l’azione repressiva dei reati contro la Pubblica Amministrazione viene progressivamente affiancata da una azione preventiva attraverso lo strumento che Cantone definisce della vigilanza collaborativa.
Il successo della azione di ANAC in una realtà complessa come quella d’Expo, sia per i risvolti internazionali che per la tipologia degli appalti, si manifesta con la totale assenza di azioni repressive da parte dell’Autorità Giudiziaria ma soprattutto dimostra come l’efficacia della propria azione abbia potuto realizzarsi con una stretta collaborazione con gli Enti Locali.
Sull’onda dello scandalo della sanità lombarda per la corruzione nel settore della odontoiatria la Regione Lombardia istituisce nel marzo 2016 l’Agenzia Regionale Anticorruzione (A.R.A.C.) che negli intendimenti dovrà operare a supporto dei Responsabili della prevenzione della corruzione della Regione e degli enti del Sistema regionale (Sireg) nonché alle applicazioni delle disposizioni attuative definite dall’ANAC per quanto previsto dal Piano Nazionale Anticorruzione predisposto dalla stessa ANAC.
Dal 2014 al 2016 viene tracciato un percorso di prevenzione della corruzione a livello nazionale con ANAC che sviluppa linee guida intervenendo anche su istanza delle stazioni appaltanti qualora “… si riscontrino ricorrenti indici di elevato rischio corruttivo, ovvero, in presenza di rilevate situazioni anomale e sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali… “, ARAC dovrebbe negli intendimenti declinare in via sperimentale a livello regionale l’esperienza positiva di ANAC con Expo 2015
Nella legge regionale istitutiva viene inserito un articolo che evidenzia come ARAC abbia carattere sperimentale per tre anni con una prima verifica dell’efficacia dopo diciotto mesi.
La sottolineatura di carattere sperimentale indica un elevato livello di incertezza da parte del legislatore regionale confermato dal travagliato periodo iniziale con un pesante richiamo da parte di Cantone sul rischio di fare di ARAC un doppione in salsa lombarda di ANAC, se non viene ben definito il campo di azione, di creare confusione e ridurre l’efficacia della azione preventiva di una iniziativa pur apprezzabile nelle finalità. Nella fase più acuta del confronto Regione Lombardia – ANAC si configura il ricorso alla Corte Costituzionale, il punto di mediazione viene raggiunto proprio con la sperimentalità del nuovo organismo e con una dichiarazione dell’allora Presidente della Regione che sottolinea come non vi sia “nessuna intenzione di sostituire ANAC ma semmai di rafforzarla attraverso una struttura territoriale semmai da lasciar gestire ad ANAC. Se ci fossero tutti gli elementi per prevenire la corruzione non ci sarebbe bisogno d’altro ma dato che non è così vuol dire che serve qualche cosa d’altro”.
Trascorso il triennio di periodo sperimentale, raccolte le risultanze della attività e metabolizzata l’esperienza di ARAC in tutti gli aspetti della sua azione, nel settembre 2018 con Legge Regionale n. 13, viene istituito l’Organismo Regionale per le Attività di Controllo (O.R.A.C.), primo in Italia, con la funzione di definire gli indirizzi e le linee guida dei sistemi di controllo interno alla Regione, individuare e valutare i rischi di corruzione, verificare le metodologie applicate sviluppando una azione di coordinamento e di affiancamento di tutte le funzioni di controllo. Dal momento stesso della pubblicazione della legge istitutiva i media generano (volutamente ?) un equivoco in quanto non parlano di Attività di Controllo ma di Anti Corruzione, l’equivoco non è di poco conto in quanto se da un lato il legislatore vuole evidenziare una azione preventiva partendo dagli organismi di controllo esistenti dall’altro lato viene sottolineato un aspetto repressivo (?), una sorta di contrapposizione fra una azione ex ante con una ex post.
Il dubbio sollevato da più parti era che la costituzione di un nuovo organismo di controllo si andasse a sommare alle tredici funzioni di controllo già attive in Regione aumentando la confusione dei ruoli quindi con un elevato rischio di inefficacia dell’intero sistema di prevenzione. L’art. 1 della legge istitutiva toglie ogni dubbio “ORAC deve verificare il corretto funzionamento delle strutture organizzative della Giunta e degli Enti del Sireg… vigilare sulla trasparenza e regolarità degli appalti e sulla fase esecutiva dei contratti stipulati…… valutare l’efficacia del sistema dei controlli interni… supportare l’attuazione e l’aggiornamento dei piani di prevenzione della corruzione”.
Dopo appena quattro mesi dall’insediamento, avvenuto nell’ottobre 2019, la struttura e l’operatività di ORAC è stata sottoposta ad un inatteso ed incredibile stress test quello dell’emergenza Covid-19, l’emergenza sanitaria si è accompagnata alla emergenza della struttura amministrativa ed organizzativa del sistema sanitario lombardo nella sua totalità.
A livello nazionale la crisi sanitaria è diventata crisi economica e sociale nel corso della quale le organizzazioni mafiose possono approfittare della carenza di liquidità di molte imprese per entrare nel mercato legale. L’entità di finanziamenti pubblici e privati a favore degli interventi per l’emergenza Covid-19 è imponente e comporta un elevato rischio di abusi e illegalità come già rilevato in molte sedi anche internazionali. Indicativo il monito della Corte dei Conti in commento al D.L. “Cura Italia” laddove rileva la necessità di erogare rapidamente le risorse stanziate “riducendo al minimo quei passaggi amministrativi non indispensabili che possono determinare un rallentamento e una riduzione nell’efficacia delle misure assunte”, ciò non deve andare a detrimento dell’esigenza “di mantenere sotto controllo, anche in questo contesto, la qualità e l’effettiva necessità della spesa, specie non potendo valutare con precisione l’orizzonte temporale entro cui ci si dovrà muovere, pertanto, non dovrà essere abbandonata ma anzi intensificata, una attenta analisi della spesa pubblica”, da qui la necessità di mettere in campo un sistema di controlli efficace ma nel contempo adeguato all’emergenza che richiede rapidità e snellezza delle procedure applicando quindi la modalità della vigilanza collaborativa. I controlli nell’emergenza non devono precedere né seguire l’emergenza ma accompagnarla, in modo che la vigilanza sia presente, efficace ma “leggera”, evitando di rallentare l’azione di gestione degli eventi. Il contrasto alla maladministration e alla corruzione è strettamente legato all’azione di semplificazione delle procedure amministrative con una azione concreta di integrazione dei controlli di legalità con il sistema di analisi e di gestione del rischio.
La più imponente massa di capitali dopo il Piano Marshall, 300 miliardi più 170 miliardi del Recovery Fund Next Generation la cui efficacia di intervento è strettamente legata alla velocità di erogazione in settori strategici “Abbassare la guardia e alimentare la percezione generale che il problema della corruzione non sia poi così rilevante, soprattutto in un periodo di emergenza come quello che stiamo vivendo, sarebbe un grave errore e un arretramento rispetto agli importanti passi avanti compiuti” così ha dichiarato in occasione della relazione annuale di ANAC il presidente Francesco Merloni.
Il trend del fenomeno corruttivo delle mafie è in continuo aumento con ampi rischi dovuti alle deroghe al codice appalti previste dal DL “Semplificazioni” con l’affidamento diretto fino a 150.000 euro senza alcuna consultazione di imprese, “non è togliendo le regole che il sistema funziona meglio, al contrario, le deroghe indiscriminate creano confusione e le imprese non hanno punti di riferimento e si rischia di favorire la corruzione e la paralisi amministrativa”, ribadisce il Presidente di ANAC. Per rendere più efficace il coordinamento delle azioni di prevenzione della corruzione e mappatura dei rischi nella pubblica amministrazione nel mese di luglio il Presidente di ORAC Giovanni Canzio, ha sottoscritto un protocollo di intesa con ANAC inteso a favorire la “reciproca collaborazione nella individuazione di best practices idonee a prevenire i fenomeni corruttivi… anche attraverso l’utilizzo di tecnologie digitali, nella realizzazione di attività di formazione, di ricerca e, più in generale, di scambio delle reciproche conoscenze nel campo della prevenzione…”.
Va sfatato il luogo comune di una Pubblica Amministrazione fannullona e corrotta, a fronte di episodi di corruzione vi sono strutture consolidate di alta professionalità e di competenze in grado di garantire un solido presidio di legalità, vi è ormai una strada tracciata che progressivamente va migliorata, semplificata e resa più incisiva, ben diverso è il mondo delle imprese costrette a confrontarsi ormai da anni con una crisi di sistema che porta gli imprenditori ad affrontare una concorrenza ormai senza regole dove, purtroppo, l’ utilizzo di scorciatoie illecite si va diffondendo in misura preoccupante.
Il vantaggio competitivo di cui beneficiano le organizzazioni criminali nel penetrare il mercato legale è straordinario, totale assenza di regole quindi una capacità e rapidità di intervento elevatissima, disponibilità liquide pressoché illimitate unite a capacità estorsive di vario tipo ne fanno dei competitori in grado di consolidare la loro presenza in una fascia grigia dell’imprenditoria legale con consulenza di studi legali e di commercialisti alcune volte inconsapevoli. La criminalità organizzata in anni recenti ha progressivamente abbandonato il settore immobiliare, divenuto sempre meno profittevole, per radicarsi in attività produttive dalle quali non sono certamente escluse quelle relative al settore sanitario attraverso un meccanismo semplice e consolidato, identificata una azienda funzionale ad un progetto di “investimento” viene garantita la liquidità necessaria avendo come contropartita il trasferimento di quote societarie a prestanome, una delle funzioni di prevenzione degli organismi di controllo consiste nel verificare la trasparenza degli assetti societari
La Pubblica Amministrazione, tacciata di inefficienza, ha strumenti e capacità per contribuire a migliorare le inefficienze e le diffuse opacità del settore privato che percorre con troppa frequenza la più semplice strada della corruzione. Trascorso un anno dal proprio insediamento ORAC ha impostato una operatività di coordinamento e affiancamento delle preesistenti funzioni di controllo, perfezionato e consolidato nella gestione dell’emergenza sanitaria tale da poter diventare, senza presunzione, un modello per altre Regioni per essere sempre più vicini alle Istituzioni Locali in un quadro di riferimento normativo nazionale.
Sarebbe velleitario credere che Leggi, Autorità Giudiziarie ed Organi Controllo possano essere veramente efficaci nella azione di contrasto alla corruzione ed alle organizzazioni criminali se non accompagnate da un vasto movimento di opinione e culturale che faccia crescere nel Paese la cultura della legalità. Falcone invitava i giovani all’impegno civile “perché una società vada bene, si muova nel progresso, nell’esaltazione dei valori della famiglia, dello spirito, del bene, dell’amicizia, perché prosperi senza contrasti tra i vari consociati, per avviarsi serena nel cammino verso un domani migliore, basta che ognuno faccia il proprio dovere” quasi raccogliendo quel filo conduttore ideale che portava settant’anni prima Gramsci ad affermare in una invettiva civile “odio gli indifferenti. Chi vive veramente non può non essere cittadino e parteggiare. Indifferenza è abulia, è parassitismo, è vigliaccheria, non è vita. Perciò odio gli indifferenti. L’indifferenza è il peso morto della storia. Nessuno o pochi si domandano: se avessi anch’io fatto il mio dovere, se avessi cercato di far valere la mia volontà, il mio consiglio, sarebbe successo quel che è successo ? Nessuno che stia alla finestra a guardare mentre i pochi si sacrificano, si svenano nel sacrifizio”.
Stefano Bignamini
Consigliere ORAC
(sabato 5 settembre 2020)